कसरी गर्ने संघीय व्यवस्थापन ?

एकातर्फ प्रादेशिक सरकार चलाउन नियम, कानुनहरूको सर्वथा अभाव छ । अर्कोतर्फ प्रदेश सरकारहरू संसदलाई ‘बिजनेस’ दिन असमर्थ भएकाले सदन बैठक स्थगित भएका समाचार आइरहेका छन् । सभासदहरू प्रदेशका मुकामहरूमा बस्नुको सट्टा सकेसम्म काठमाडौं नै नछोड्ने प्रवृत्ति देखिएको गुनासो पनि बाक्लै आउन थालेको छ । कर्मचारीहरू प्रदेश राजधानी नै जान नचाहेको अवस्थामा स्थानीय तहमा उनीहरूको उपस्थिति गराउने चुनौतीको गहिराइ नाप्न सजिलो भएको छ । केही अति उत्साहित मुख्यमन्त्रीहरूले प्रदेशलाई दुई वर्षभित्रै केन्द्रको मुख ताक्नु नपर्ने बनाउने गफ दिएका छन् । यस्ता दाबीको फाँक मार्नेहरूसँग त्यस्तो कुनै चामत्कारिक नेतृत्व क्षमता वा स्रोत व्यवस्थापनको विश्वासिलो कौशलचाहिँ कतै देखिएको छैन । यसको अर्थ के हो भने संघीयतालाई यसको गुण/दोष, भावना र प्राविधिक जटिलता अनुरुप व्यवस्थित गर्न नसक्दा राजनीतिक, व्यवस्थापकीय र आर्थिक तीनवटै पक्षमा चरम (कु)शासकीय अराजकता बढेको छ । खास चिन्ताको विषय, यसलाई व्यवस्थित गर्न सरकार र राज्य संयन्त्र तयार अवस्थामा छैनन् । राजनीतिक नेतृत्वमा बस्नेहरूलाई एकात्मक राज्य प्रणालीमा बसेर वा हेरेर आफूले जति जानेको छ, त्यसकै आधारमा संघीयता चल्छ भन्ने भ्रम छ । संघीयता नामको यो ‘पसल’ देखाएरै जीवन चल्छ भन्ने उनीहरूलाई लागेको छ । तर यो नयाँ प्रणालीलाई वास्तवमै सफल बनाउन आवश्यक चक्षु, चिन्ता र चिन्तन कुनै पनि तहमा देखिएको छैन ।

के हो समस्या ?

रूसी संघीय प्रणालीको सन् २००५ देखि २०१२ सम्मको तथ्यांकका आधारमा गरेको अध्ययनका आधारमा अर्थशास्त्री आन्द्रे युसकोभ (रसियन जर्नल अफ इकोनोमिक्स, २०१५, पृ. ४०४) ले भनेका छन्, ‘खास भू–प्रशासनिक क्षेत्रभित्र हुने खर्चको अधिक विकेन्द्रीकरण, जुन सोही अनुपातको राजस्व विकेन्द्रीकरणका साथ गरिएको हुँदैन, त्यसको क्षेत्रीय आर्थिक वृद्धिसँग उल्लेख्य तर नकारात्मक सम्बन्ध हुन्छ ।’ त्यस्तै निष्कर्ष ‘वित्तीय संघीयताले दीर्घकालीन विकासलाई कसरी असर गर्छ ?’ शीर्षकको पूर्वी युरोपेली मुलुक केन्द्रित शोधपत्र (ओईसीडी कार्यपत्र नं. १४, २०१३) मा हान्योर्ग बोख्लिगर लगायतका संघीयता विज्ञहरूले पनि निकालेका छन् । वित्तीय संघीयताका प्रमुख चारवटा आयामहरू छन्– राजस्व विकेन्द्रीकरण, खर्च विकेन्द्रीकरण, खर्च प्राधिकारको व्यावहारिक विकेन्द्रीकरण र संघीय अनुदान । संघीय सार्वजनिक वित्त सम्बन्धी पछिल्ला प्राय: सबै व्यवस्थित अध्ययनहरूको एउटा साझा सार के हो भने संघीय अर्थतन्त्रलाई विकास र समृद्धिको साधन बनाउन यीमध्ये राजस्व विकेन्द्रीकरण सबभन्दा प्रभावकारी सावित भएको छ । कुनै पनि मुलुकमा संघीय शासन चल्ने र नचल्ने कुरा पनि यो निर्णायक भएको देखिएको छ । यस विपरीत, खर्च विकेन्द्रीकरण मात्रैचाहिँ अक्सर प्रत्युत्पादक हुन्छ । फलदायी त निश्चय नै हुँदैन ।

यस दृष्टिले हेर्दा, नेपालको संघीयताको डिजाइन नै गलत मान्यताका आधारमा भएको छ । केन्द्रबाट आउने अनुदानको विकेन्द्रित वितरणलाई मात्रै संघीय स्वरुप बनाउने आधार एवं औचित्य सम्बद्ध बहसको केन्द्रमा राखियो । संघीयताको भाष्य नै कसरी सिर्जना गरियो भने अहिलेसम्मको अविकासको सिङ्गो र एकल कारण एकात्मक राज्य व्यवस्था हो । र काठमाडौं (विम्बका रूपमा) स्रोतसाधन, समृद्धि र सन्तुष्टिमा अथाह धनी छ, जसको वितरण राज्यको तल्लो तहसम्म हुनासाथ मुलुकका अविकास, असमानता र अवसरहरूको असन्तुलनका सबै मुद्दा स्वत: समाधान हुन्छन् ।

निश्चय नै उपलब्ध भएसम्मको सीमित स्रोतसाधनमा काठमाडौंले अहिलेसम्म रजाइँ नगरेको होइन । मुलुकमा सीमित उपलब्ध स्रोत केन्द्रीकृत भएकै हो । उदाहरणका लागि, विगतको दशकौंदेखि राजस्वको ५० प्रतिशतभन्दा बढी अहिले बनेको प्रदेश ३ को क्षेत्रबाट उठ्ने र यही क्षेत्रमा सम्पूर्ण सार्वजनिक खर्चको औसत ६५ प्रतिशत खर्च भइरहेको सत्य हो । यसको तुलनामा प्रदेश ६ वा ७ को हिस्सा उठ्तीमा मुस्किलले १ प्रतिशत र खर्चमा ४ प्रतिशत हुनुले गहिरो प्रादेशिक असमानतालाई निश्चय नै प्रदर्शित गर्छ । असमानताका जातीय लगायतका आयामहरूलाई पनि हेर्न नसकिने होइन । तर साथमा अर्को उत्तिकै तितो वास्तविकता अहिले देखिए जस्तो राज्यको रित्तो ढुकुटी पनि हो । अहिलेका प्रदेश, स्थानीय र प्रत्येक जनताको घरदैलोको तहसम्मले अपेक्षा अनुरुपकै मात्रा र गुणस्तरको विकास पुर्‍याउनका लागि पुग्ने स्रोत र साधन काठमाडौंसँग पनि छैन । अहिले देखिएको आर्थिक स्रोत व्यवस्थापनको चुनौतीको प्रमुख कारण यही रित्तो ढुकुटी हो । मुख्यमन्त्रीहरूले प्रधानमन्त्रीलाई वा स्थानीय सरकार प्रमुखहरूले मुख्यमन्त्रीलाई कडा भाषामा चिठ्ठी लेखेर आर्थिक, मानव लगायतका स्रोतहरू माग गर्न सक्लान् । तर रित्तो ढुकुटीले ती माग पूरा गर्दैनन् । झगडा र संघीयतालाई असफल बनाउन यही एउटा कारण, अझ दोहोरिइरह्यो भने पर्याप्त बनिदिने जोखिम बढ्दैछ ।

कारक र कारण

यस्तो परिस्थिति अकारण सिर्जना भएको छैन । संघीय राज्य निर्माणका क्रममा आर्थिक विकाससँग प्रत्यक्ष सरोकारका दुइटा अहम् मुद्दाहरूलाई दुर्भाग्यवश पूर्णत: बेवास्ता गरिएको छ । पहिलो, प्रदेशहरूको आकार, स्वरुप र सीमा कायम गर्दा माथि उल्लेख भएजस्तो अहिले नै टड्कारो देखिएका असमानतालाई हटाउने उद्देश्य पटक्कै राखिएन । आफ्नै आम्दानीको स्रोतको सम्भाव्यता अध्ययन र सबै स्रोतबाट उपलब्ध हुनसक्ने साधनहरूको पनि वितरणको क्ष्मताको आँकलनबिनै यो दूरगामी निर्णय लिइयो । राजनीतिक संघीयताको कोरा विचार र नेताहरूको पदीय स्वार्थ एवं मुढाग्रह निर्णय क्रममा हावी भयो । दोस्रो, संघीयतालाई समृद्धिको अधिकतम उपयोगी साधन कसरी बनाउने र त्यो साध्यका लागि कस्ता समयबद्ध योजनाका साथ मुलुकलाई अघि बढाउने भन्ने कुनै खाका बनाउने कसरत कहिल्यै भएन । अझै पनि भएको छैन । संघीयताको कर्यान्वयन गर्ने मार्गको नक्सा नै नबनाई त्यसमाथि ‘रेसिङ कार’ वा ‘बुलेट ट्रेन’ दौडिएन भनेर कोकोहोलो गर्नुको कुनै अर्थ छैन ।

संघीय शासनलाई क्रियाशील बनाउन तत्कालका लागि आर्थिक स्रोत व्यवस्थापनको खाका र कर्मचारी व्यवस्थापनको खाका प्रदेश र स्थानीय सरकार निर्माण भइसक्दा स्वत: अस्तित्वमा ल्याइसक्नुपर्ने थियो । यी दुवै पक्षको तयारीका लागि प्रदेश सरकारहरू निर्वाचित हुने घडी पर्खनुपर्ने कुनै कारण थिएन । तर त्यसो भएन । खासगरी प्रदेशिक र स्थानीय तह सञ्चालनका लागि आवश्यक कर्मचारी प्रशासनको सामान्य संगठन चार्टसम्म पनि राज्यले अझै बनाएको छैन । यस्तो अनुमानित चार्ट समयमै बन्नै पथ्र्यो । प्रदेश र स्थानीय सीमाङ्कन टुङ्गिनासाथ लोकसेवा आयोगको प्रदेश कार्यालय खोलिनुपथ्र्यो । सोही अनुरुप स्थानीय प्राथमिकता र कुन कर्मचारी कहाँ रहेर काम गर्नका लागि आवश्यक परेको हो भन्ने किटेर कर्मचारी भर्ना प्रक्रिया अगाडि बढाउनु आवश्यक थियो । यसमा राज्यको ठूलो धनराशि खर्च पनि लाग्ने थिएन । यति न्यूनतम काम पनि नगरेर, संविधान लागू भए यताका केपी ओली, पुष्पकमल दाहाल र शेरबहादुर देउवा नेतृत्वका तीनवटै सरकार गैरजिम्मेवार भएकै हुन् ।

दिशाको पहिचान

मुलुक विलकुलै नयाँ व्यवस्थातर्फ पदार्पण गरिरहेकोले अहिले देखिएको भद्रगोल एवं खासगरी स्थानीय र प्रादेशिक सरकारहरूको विलखबन्दीलाई स्वाभाविक मान्न सकिएला । संघीयता कार्यान्वयनका कतिपक्षको परिणाम आउन लामो समय लाग्ने तर्क पनि सत्य हो । मूल प्रश्नचाहिँ नेपालले संघीय गणतन्त्रका रूपमा पक्रन खोजेको बाटो सही दिशाउन्मुख छ वा छैन भन्ने हो । कार्यपालिका र व्यवस्थापिकाको तहमा हुने कामहरूले भविष्य–दृष्टि राखेका छन् वा छैनन् ? यो सवाल अहम् हो । र चिन्ताको कारण पनि यही हो । किनभने यी र यस्ता प्रशनका उत्तरहरू सामान्यत: नकारात्मक मात्रै आउने परिस्थिति पैदा भइरहेको छ ।

उदाहरणका लागि, प्रदेश सरकारहरूकै माग र गुनासालाई केन्द्रविन्दुमा राखेर कर्मचारी व्यवस्थापनकै विषय हेरौं, जुन तत्कालको र प्रारम्भिक आवश्यकता पनि हो । वर्तमान संविधानको धारा ३०२ ले प्रदेश र स्थानीय तहमा सरकारी सेवाहरूको गठन र सञ्चालन गर्न ‘यो संविधान प्रारम्भ हुँदाका बखत सरकारी सेवामा कार्यरत कर्मचारीलाई नेपाल सरकारले कानुन बमोजिम संघ, प्रदेश र स्थानीय तहमा समायोजन गरी सेवा प्रवाहको व्यवस्था मिलाउन सक्नेछ’ भनेको छ । यो ‘सक्नेछ’ को अर्थ कर्मचारी खटाएको कार्यक्षेत्रमा जाँदामात्र गर अन्यथा सरकार चुप लागेर बसोस् भनेको होइन । यो सम्भावित विकल्पहरू मध्येको एक विकल्प हो । नभए अरू करार, अस्थायी नियुक्ति वा सेवाहरूको ‘आउटसोर्स’ गर्नेसम्मको उपाय अपनाउन खुला छोडेको हो । प्रदेशसभाले नै आफ्नै कानुन बनाएर पनि यस्तो व्यवस्था गर्न संविधानको कुनै धारा बाधक देखिंँदैन ।

यस्तै संविधानको धारा २२७ ले गाउँपालिका र नगरपालिकाको कर्मचारी र कार्यालय सम्बन्धी व्यवस्था गर्नका लागि आवश्यक कानुन बनाउने अधिकार प्रदेशसभालाई दिएको छ । गाउँ वा नगरसभाको सञ्चालन, ती बैठकको कार्यविधिदेखि गाउँ वा नगरसभाका सदस्यले पाउने सेवासुविधा बारेको कानुनसमेत प्रदेशसभाले नै बनाइदिनु पर्नेछ । (यो अधिकार स्थानीय सरकारलाई नदिइनु संघीयताको मर्मअनुरुप भयो अथवा भएन भन्ने अलग बहसको विषय आफ्नो ठाउँमा छ र त्यसमाथि विशद् बहस आवश्यक पनि छ ।) प्रदेश व्यवस्थापिकाका लागि आवश्यक कर्मचारी व्यवस्थापनको जिम्मा धारा २९६ ले संघीय संसद सचिवालय र यसका महासचिवलाई दिएको छ । संवैधानिक रूपले प्रस्ट यी प्रावधानहरू पनि समयमै कार्यान्वयनमा जान नसक्नुले समस्या बल्झाएको छ ।

कर्मचारी व्यवस्थापनकै सन्दर्भमा, संविधानको अनुसूची ८ ले २२ वटा बुँदामा सूचीबद्ध गरेका जिम्मेवारी पूरा गर्न गाउँपालिका वा नगरपालिकको वडा तहका लागि विशिष्टीकृत सेवाहरू सञ्चालनकै लागिमात्र (शिक्षण र सार्वजनिक सरसफाइ कर्मचारी बाहेक) कम्तीमा सत्तरीजना अधिकृत स्तरका कर्मचारी आवश्यक पर्छ । तर यसबारे कहीं पनि सार्थक गृहकार्य भएको छैन । तीनवटै तहको कर्मचारी दरबन्दीको खाका र पदपूर्ति रणनीति बनाइएको छैन । अहिले एकजना शाखा अधिकृतलाई समेत स्थानीय सरकारको कार्यस्थलमा पुर्‍याउन नसकिएको अवस्था छ । सरकारको जबर्जस्ती सरुवाको रणनीतिले काम नगरेको प्रस्टै भएपछि यसको वैकल्पिक निकासबारे सोच्ने र त्यही अनुरुप कानुनी लचकता अपनाउने जिम्मेवारी तत्कालका लागि केन्द्र र सनातनी व्यवस्थापनका लागि प्रदेश सरकारको हो ।

कर्मचारी पनि व्यवस्थापन गर्न नसकिएको अवस्थामा विशेषज्ञ सेवालाई जनताकै घरदैलोमा पुर्‍याएर समृद्धिको बाटोमा हिँडाउने सपना निकै टाढाको हो । संघीयता व्यवस्थापनको प्रारम्भिक चरणमै एकपछि अर्को बाटो विराउँदै जानथालेका कारण ‘नेपालमा संघीयता नचल्ने’ तर्क बाक्लै सुनिन थालेको हो । प्रदेशहरूले वैदेशिक सहायता सौदाबाजी गर्न पाउने, नपाउनेदेखि स्थानीय सरकारका सार्वजनिक खरिदसम्मका क्षेत्राधिकालाई व्यस्थापन गर्ने बहस त सुरु नै हुनसकेको छैन । प्रदर्शनकै लागिमात्रै संघीयताको ‘पसल’ चलाउन खोजिएको हो भने त्यसले समृद्धि दिन सत्तैmन । यो व्यवस्थालाई मुलुकको हितको औजार बनाउने हो भने स्रोत व्यवस्थापन र सुशासनका लागि केन्द्र संवेदनशील, प्रदेश सिर्जनशील र स्थानीय सरकार क्रियाशील हुनु आवश्यक छ ।

ट्विटर : @Beitwag