कानुन लेख्ने सरकारी कलम

कानुन बनाउँदा ‘सरोकारवालासँग छलफल हुनुपर्छ’, ‘परामर्श गरिनुपर्छ’ जस्ता लोकरिझ्याइँका शब्दावली प्रशस्त सुनिए पनि कानुन निर्माणको मूलभूत राजनीतिक सिद्धान्तबारे कतै पनि छलफल भएको सुनिएको छैन । यस लेखले लोकतन्त्रको आधारभूत मान्यतालाई इतिहासको झ्यालबाट नियाल्दै नेपालको कानुन निर्माण प्रक्रिया कसरी सैद्धान्तिक रूपमै चुक्यो र त्यसलाई कसरी सच्याउन सकिन्छ भन्ने चर्चा गर्ने प्रयास गर्नेछ ।

‘प्रतिनिधित्व बिनाको कर तानाशाही हो’ भन्ने नारा पन्ध्र वर्षसम्म (सन् १७६१–७६) जसरी अमेरिकी स्वाधीनता आन्दोलनकारीको सामूहिक आवाज बन्न पुग्यो, त्यसरी नै सरकारले प्रशासन सञ्चालन गर्न आवश्यक पर्ने कानुन आफै बनाउन हुँदैन भन्ने सिद्धान्त त्योभन्दा कम्तीमा दुई सय वर्षअघि मन्टेस्क्युले प्रतिपादन गरेका थिए । कर लगाउन पाउने व्यावहारिक प्रतिनिधित्व कसरी हुन सक्छ भन्ने ज्ञान अमेरिकी आन्दोलनकारीलाई पनि थिएन ।

धेरै टाढा लन्डनको संसदले विभिन्न कानुन पास गरेर अमेरिकी नागरिकबाट कर लिने उद्यम गरेपछि अमेरिकी सहर बोस्टनका प्रान्तीय सांसद जेम्स ओटिसले यो नारा सुरु गरिदिए । अमेरिकी उपनिवेशको मालिक बेलायतमा समेत नागरिकले गोप्य मतदान गरेर आफ्ना प्रतिनिधि निर्वाचित गर्ने अभ्यासको सुरुआत अमेरिकी स्वाधीनता संग्रामको करिब चालीस वर्षपछि भएको हो ।

प्रारम्भमा मताधिकार सीमित र वर्चस्वशाली पुरुषको विशेषाधिकार थियो । धेरै क्रान्ति, आन्दोलन र घुम्ती पार गरेपछि मात्रै आधुनिक लोकतन्त्रमा समान मताधिकार कार्यान्वयनमा आएको हो, जसको इतिहास धेरै पुरानो छैन ।

चिन्तनको तहमा करिब पच्चीस सय वर्षपहिले ग्रिसेली विद्वान्हरूले प्रतिनिधिमूलक लोकतन्त्रको बीज रोपेका हुन् । आदर्श राज्यको शासक नागरिक मतद्वारा चुनिनुपर्ने विचार प्लेटो र एरिस्टोटलको थियो । विशेषाधिकारयुक्त नगरवासी पुरुषहरू मात्र नागरिक हुने र ती नागरिकको प्रत्यक्ष सहभागितामा निर्मित सामाजिक करारद्वारा राज्य सञ्चालन हुने ग्रिसेली चिन्तनधाराले आधुनिक लोकतन्त्रको जग हालेको हो ।

नागरिक मतद्वारा वैधानिकताप्राप्त प्रतिनिधिले निर्माण गरेको कानुन जतिसुकै अपूर्ण भए पनि त्यसैका आधारमा शासन सञ्चालन हुनुपर्छ । कानुनलाई पूर्णता दिने वा समयानुकूल सुधार गर्ने कार्य जनमतद्वारा छानिएका प्रतिनिधिले मात्र गर्न सक्छन् । पच्चीस सय वर्षको राजनीतिक चिन्तनले स्थापित गरेको लोकतान्त्रिक मान्यता यही हो ।

एरिस्टोटल नै त्यस्ता ग्रिसेली विचारक हुन्, जसले राज्यको कानुन बनाउने, व्याख्या गर्ने र पालना गराउने निकाय फरक हुनुपर्छ भन्ने प्रारम्भिक मान्यता राखे । एरिस्टोटलले छोडेको व्याख्यालाई प्रबोधन कालका फ्रान्सेली न्यायाधीश तथा विचारक ब्यारोन दे मन्टेस्क्युले दुई हजार वर्षपछि शक्ति पृथकीकरणको सिद्धान्तका रूपमा प्रस्ट पारे ।

सरकारका तीन अंगमध्ये कार्यपालिकाले दैनिक प्रशासन सञ्चालन गर्न कानुनको पालना गराउने, व्यवस्थापिकाले कानुनको निर्माण गर्ने र न्यायपालिकाले ती कानुनको व्याख्या गर्ने व्यवस्था भए त्यसलाई लोकतान्त्रिक प्रणाली मान्न सकिने मत मन्टेस्क्युले स्थापित गरे ।

मन्टेस्क्युको विचार त्यस बेलाको सर्वसम्मत भने होइन । उनका समकालीन बेलायती चिन्तक टोमस हब्सले शक्ति पृथकीकरणको अभ्यास गर्ने शासक कमजोर हुने भएकाले बलियो शासकको परिकल्पनाका आधारमा ‘लेभियथाँ’ अर्थात् ‘सर्वशक्तिमान’ शीर्षक पुस्तक लेखे, जुन उनीभन्दा एक शताब्दी अघिका इटालेली चिन्तक निकोलो माकियाभेलीको ‘द प्रिन्स’ मा वर्णित सम्पूर्ण कुटिलताले लैश भएको शक्तिशाली शासकसँग सन्निकट छ ।

लेभियथाँ हिब्रु किंवदन्तीमा वर्णित भयङ्कर समुद्री राक्षस हो, जसलाई केवल ईश्वरले पराजित गर्न सक्छन् । शासक ईश्वरभन्दा बलियो हुँदैन, तर आम मानिससँगको सामाजिक करारबाट प्राप्त अथाह शक्तिद्वारा मात्र उसले नागरिकको सुरक्षा गर्न सक्छ भन्ने हब्सको मान्यता पूर्वीय राजनीतिक चिन्तक कौटिल्यको विचारसँग मिल्न जान्छ । राज्यको उत्पत्ति तथा शासकीय चिन्तनलाई विषयवस्तु बनाउने पुराण, वेद, उपनिषद्, संहिता लगायतका प्राचीन पूर्वीय साहित्यले उदार तर सर्वशक्तिमान ईश्वरीय प्रतिनिधि शासनको निर्विवाद वकालत गरेका छन् ।

बेलायती उपनिवेशबाट मुक्ति पाएपछि मन्टेस्क्युको सिद्धान्तमा आधारित शक्ति पृथकीकरणलाई नियन्त्रण र सन्तुलनको व्यवस्थासहित अमेरिकी संविधानमा सामेल गरियो । त्यसयता जनताको मतले निर्वाचित संसदबाट कानुन बन्ने, संसदबाटै चयनित कार्यपालिकाले कानुनको पालना गराउने तथा न्यायपालिकाले कानुनको व्याख्या गर्ने परिपाटी सबै खाले शासन पद्धतिमा चुनौतीरहित तवरले स्थापित भएको छ । आज विश्वका नब्बे प्रतिशत मुलुकले अभ्यास गर्ने उदार लोकतन्त्र वस्तुतः ग्रिसेली धाराबाट विकसित ज्ञान र चिन्तन परम्पराको देन हो ।

मानवजातिका यिनै आरोह–अवरोहद्वारा विकसित ज्ञानको प्रभाव विश्वभर चलिरहँदा नेपालमा लोकतान्त्रिक प्रणालीको सानो झ्याल २०१५ को संविधान र आमनिर्वाचनले खोल्यो, जुन धेरै टिकेन । तत्कालै माकियाभेलीको प्रिन्स वा हब्सको लेभियथाँ वा कौटिल्यको विष्णु–अवतारको धारणासँग मिल्ने कल्पनामा आधारित संविधानद्वारा सर्वशक्तिमान राजतन्त्रात्मक व्यवस्था राजाद्वारा घोषित गरियो ।

राजालाई दैनिक प्रशासन सञ्चालन गर्न आवश्यक पर्ने कानुन उनकै आदेशमा सम्बन्धित मन्त्रीले कर्मचारीमार्फत मस्यौदा गर्ने र त्यसलाई तत्कालीन संसद मान्न सकिने राष्ट्रिय पञ्चायतबाट अनुमोदन गराउने प्रचलन बलियोसँग स्थापित भयो ।

राजा सार्वभौम हुँदा शक्ति पृथकीकरणको अभ्यासमा राज्यका तीन अंग बीचको नियन्त्रण र सन्तुलनको रेखा धूमिल थियो, त्यस्तो रेखाको जरुरत पनि थिएन । २०४७ को संविधानले त्यो रेखा स्पष्ट बनायो, तर अभ्यास बदलिएन । मन्त्रिपरिषदको बैठकले कानुन चाहियो भनी निर्णय गर्ने, त्यस्तो कानुन लेख्न मुख्य सचिवमार्फत सम्बन्धित मन्त्रालयलाई आग्रह गर्ने र त्यहाँबाट आएको मस्यौदा संसदमा औपचारिकताका लागि मात्र लैजाने बानी बस्यो ।

वर्तमान संविधानले शक्ति पृथकीकरणको सिद्धान्तलाई अमेरिकी संविधानको नजिक पुर्‍याएको छ, नियन्त्रण र सन्तुलनको ठोस व्यवस्थासहित । कानुन बनाउने अभ्यासचाहिँं पञ्चायतकालको जस्तै छ, कर्मचारीतन्त्रमा निर्भर ।

विधिको निर्माण नेपालमा जनप्रतिनिधि संस्थाले कहिल्यै गरेको छैन ।

थपडी बजाएर पारित गरिदिएको छ, औपचारिकताका लागि । कार्यपालिकाले नै व्यवस्थापिकाको समेत शक्ति अभ्यास गर्ने गलत प्रणालीले शक्ति पृथकीकरण वा नियन्त्रण र सन्तुलनको तराजुलाई मन्त्रिपरिषदतिर बिनाकारण ढल्काइदिएको छ । क्याबिनेट निर्णयका आधारमा सम्बन्धित मन्त्रालयका कर्मचारीले तयार गरेको कानुनी मस्यौदामा जनप्रतिनिधिको भूमिका हात उठाएर ‘हो’ र ‘होइन’ भन्नेमा सीमित छ ।

मन्त्रीहरू आफ्नो मन्त्रालयका कर्मचारीले बनाएको कानुनको प्रतिरक्षा गर्नुपर्ने मानसिकताका साथ प्रस्तुत हुने अनि सांसदले विधेयकको अध्ययनै नगरी दलीय ह्वीपका आधारमा कानुन पास गर्ने कार्य लोकतान्त्रिक चिन्तन प्रणाली विकसित हुन मानव सभ्यताले खर्चेको पच्चीस सय वर्षको अध्ययन र अनुभवको ठीक उल्टो प्रक्रिया हो । नागरिक शिक्षित हुँदै जाँदा यस्तो प्रक्रियाले आफ्नै मतदाताबाट प्रतिवाद हुने स्थिति निम्त्याउँदै जान्छ, जुन अहिले भैरहेको छ ।

कानुन बनाउने संसदको विशेषाधिकारलाई कर्मचारीमा हस्तान्तरण गर्ने हो भने पनि मतदाताको अनुमति चाहिन्छ । त्यस्तो अवस्थामा चाहिँं संसद नै किन चाहिन्छ भन्ने प्रश्न जन्मिन्छ । नागरिक र जनप्रतिनिधिबीच मतदानद्वारा स्थापित करारलाई कर्मचारीतिर हस्तान्तरण गर्नु हदैसम्मको बेइमानी हो ।

त्यसकारण अहिले टाउकाले हिंँडिरहेको विधि निर्माण प्रणालीलाई गोडाले हिंँडाउन आवश्यक छ । गुठी विधेयकमा हात लागेको परिणामले सरकारलाई तत्कालै प्रक्रिया सुधार गर्न आँखा खोलिदिएको हुनुपर्छ भने, संसदलाई आफ्नो सार्वभौम अधिकार अभिव्यक्त गर्ने अवसर दिएको हुनुपर्छ ।

अब प्रश्न उठ्छ, संसद सदस्यहरूको अध्ययन र क्षमताले कानुन निर्माणको जटिलता सम्बोधन गर्न सक्छ ? यसको जवाफ हो— उनीहरूले सक्नैपर्छ, किनकि अर्को बाटो छैन । यससँगै आउने अर्को यथार्थ के पनि हो भने, अधिकांश सांसद विषयविज्ञ होइनन् । औसतभन्दा तलको ज्ञान र सीप छ, धेरैको । कानुन निर्माण गर्ने प्रतिनिधि भए पनि उनीहरूले आकाश–पाताल जोड्ने वाचा गरेर चुनाव जितेका छन् ।

यस्तो अवस्थामा कानुनको निर्माण गर्न संसदभित्र विशेष प्रणाली आवश्यक पर्छ ।

पहिलो, कुनै कानुन किन चाहियो भन्ने आवश्यकताको व्याख्यासहित मन्त्रिपरिषदले संसद सचिवालयमार्फत सभामुखलाई संसदबाट कानुन बनाइदिन आग्रह गर्नुपर्छ । यस विन्दुबाट विधेयक निर्माण प्रक्रिया सुरु हुन्छ ।

दोस्रो चरणमा सभामुखले निश्चित सांसदहरूको समूह वा संसदीय समितिद्वारा विधेयक निर्माण प्रक्रिया सुरु गराउन सक्छन् ।

संसद सचिवालयले यस बेला राष्ट्रिय कानुन आयोग, विज्ञहरू र सम्बन्धित मन्त्रालयको सहभागिता जुटाइदिनुपर्छ । तर विधेयकको मस्यौदा संसदबाहेक अन्यत्र हुनु हुँदैन । यसले कानुन निर्माणमा जनप्रतिनिधि र विज्ञको सहकार्य हुने ‘मिश्रित’ (हाइब्रिड) अभ्यासको जग बसाल्छ । यस्तो अभ्यास धेरै मुलुकले गर्दै आएका छन् ।

तेस्रो, यसरी तयार मस्यौदालाई क्याबिनेटमार्फत सम्बन्धित मन्त्रालय पठाएर सुझाव लिने र संसदको प्रक्रियामा लैजाने गर्नुपर्छ । संसदले विधेयकको प्रकृति हेरेर थप परामर्शको प्रक्रिया तय गर्न सक्छ ।

यस्तो प्रक्रियाद्वारा निर्माण हुने कानुनले लोकतन्त्रको मान्यता पूर्ण रूपले अँंगाल्ने छँदै छ, सरकारलाई आफ्नै मतदातासँग हुने टकरावबाट समेत जोगाउन सक्छ भने जनाप्रतिनिधिले आफ्नो लोकतान्त्रिक दायित्व पूरा गर्ने वास्तविक अवसर पाउँछन् ।

twitter : @TsoRolpa